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中国国家公园体制试点:一个总体框架 12.10.2015
中国国家公园体制试点:一个总体框架
Experiment of China’s National Park System: an Overall Framework
邓毅 毛焱 蒋昕 夏宝国
Deng Yi  Mao Yan  Jiang Xin  Xia Bao-guo
摘要:目前中国的国家公园体制试点方案缺乏顶层设计,作为改革主体的地方政府难以形成一个稳定的制度预期,加剧了其博弈和策略行为,使国家公园试点实施方案偏离了“保护第一、永续利用”的原则。为解决这一问题,需要分析国家公园体制顶层设计缺失、地方政府行为动机和行为后果三者之间的关系,构建一个包括管理单位体制、资源管理体制、资金机制等在内的国家公园体制的总体框架。
关键词:国家公园; 生态文明; 自然资源; 国有资产
项目基金:湖北省社会科学界联合会思想库课题“神农架国家公园体制改革研究”(HBSXK201515)
Abstract: Losing the top-lever planning, the experimental schemes of China’s National Park System comes across with many problems. As the main unit of the reform, local government thereby would hardly generate a stable system, which lead to more conflicts and cause the reform deviates from their principle of protection and achieving sustainable utilization. This article examines the connection among the absence of top-lever planning, the motivation of local government and the consequences concerned with China’s National Park experiment. And then bring forward an overall framework thereof, including the systems of unit management, the systems of resources management and the financial mechanism. 
Key words: National Park; Ecological Civilization; Natural Resource State-owned Assets      
Fund Item: Supported by Think Tanks Projects of Hubei Federation of Social Science Associations, Research on the reform of Shennongjia National Park Systems(HBSXK201515)
按2015年1月国家十三部委联合下发的《国家公园体制试点方案》要求,9个试点省份开始从实践层面迈出了构建中国国家公园体制的有标志性意义的一步。从目前的情况看,各地试点实施方案的形成过程并不顺利,出现了很多意想不到的问题。中国的国家公园脱胎于现有的各类保护地体系,改革具有高度的复杂性,需要在各种错综复杂的利益关系之间寻求平衡,需要在保护和公益利用之间寻求平衡,注定需要经过浴火的过程才能获得重生。
1 中国国家公园体制改革试点中的问题
从《国家公园体制试点方案》出台的过程看,体制的顶层设计者在什么是国家公园保护、建设、管理的有效模式这一点上并未达成共识,因而试点方案仅对国家公园改革做了原则上的要求,希望通过试点提炼成功经验,形成可复制、可推广的保护管理模式。这种改革逻辑源于中国改革开放30多年的成功经验,被改革开放的历史证明是稳妥而有效的。特别是中国的国家公园体制改革,利益关系错综复杂、各地情况千差万别,如何谨慎地处理好政府与市场、政府与政府、政府与公民的关系,从总体上设计出一套有中国特色的国家公园体制绝非易事。所以,将“试点——总结——推广”这样的改革逻辑用于中国的国家公园改革是无可厚非的。
但是,由于缺乏顶层设计,作为改革主体的地方政府在未来的国家公园体制的总体框架上并不能形成一个稳定的制度预期。地方政府,特别是处在改革漩涡中的国家公园所在地的市、县级地方政府,由于制度预期不明而患得患失,与中央和省级政府之间的制度博弈在所难免。地方在方案的设计上趋向于稳妥和保守,这种稳妥和保守并非是基于国家公园保护和公益利用的目的,而纯粹是以维护地方既得利益为出发点而做出的策略选择,从而使试点方案的设计从总体上背离了建立国家公园体制的目标。具体表现为:
(1)在具体试点区域的选择上,向地方既得利益倾斜。因国家公园的公益目标与地方政府收入目标相悖,试点省份倾向于将一流的景观和旅游资源雪藏,而选择并不能代表国家品质的景观区域进行试点。同时,原有行政区划内的矿山等自然资源,由于对地方具有重要财政意义,在是否应当纳入试点范围的问题上,又倾向于将其从未来的国家公园中剥离,从而割裂了生态系统的完整性,达不到保护的目的。(未完待续)
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