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中国国家公园体制试点政策解读 12.10.2015
中国国家公园体制试点政策解读
The Analysis of National Park Pilot Policy in China
 
王蕾  苏杨
WANG Lei  SU Yang
摘要:中国的文化与自然遗产地资源丰富、类型多样,但从功能发挥而言,普遍存在没有保护好、没有服务好、没有经营好等共性问题。国际经验说明,国家公园体制是解决其中多数顶级遗产地管理问题的最佳方式。但各方对国家公园的相关概念认识不统一,对中央要求的体制试点工作理解不到位,相关试点工作存在不针对管理问题、不区别自然保护区和国家公园、不聚焦资金机制等共性问题。为此,应根据试点文件,紧扣“统一、规范、高效”做好体制设计,并加强遴选标准、区划方法、资金机制及权属变通控制制度设计等方面的技术工作,以确保实现“保护为主、全民公益性优先”的体制建设目标。
关键词:国家公园体制;试点;政策
Abstract: There are many cultural and natural heritage sites in China with various resources, but also have common problems from functional performance perspective. They are inefficient protection, incomplete service and poor management. Based on the global experiences, building national park system is the best approach to solving the problems in most of heritage sites, and thus China central government initiated to pilot the national park system development in Jan. 2015. However, the stakeholders of national park system have different understanding upon related definitions and concepts, as well as misunderstanding the instructive files issued by central government. The existing pilots are facing 3 common challenges: not exactly aiming at their management issues, confounding the national park with nature reserve and not focusing on the financial mechanism. According to the files, the management system of pilot provinces should pay more attention to “unification, standardization and high efficiency”, and strengthen the technical aspects of selection criteria, zonation, finance mechanism and land easement etc., to make sure the realization of the objective of management system development, which is described as “conservation first and for people’s benefit”.
Key words:  National Park System; Pilot and Demonstration; Policy
最近两年,国家公园体制在中国的生态文明建设和体制改革中获得了前所未有的地位:2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中首次提出,“加快生态文明制度建设……建立国家公园体制”;2015年5月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(以下简称《生态文明意见》)也明文“建立国家公园体制,实行分级、统一管理,保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”。国家公园体制,既是“划定生态保护红线”、建设“美丽中国”的切实手段,也是满足人民群众日益增长的精神文化需求的重要手段,尤其在当前我国文化和自然遗产管理问题凸显的情况下:许多遗产地保护不力,许多遗产景区门票价格上涨过快,节假日期间景区人满为患、服务不佳等。这些问题已带来广泛的甚至频繁的民怨,而从国际经验来看,强调公益性的国家公园体制可以在一定范围内缓解这些问题,也是国际公认最佳的处理保护与利用关系的遗产地管理方式。正因为此,从2015年起,国家正式发文①开始国家公园体制试点工作。但从这些文件字面上还难以看出背后的理论支持和部门纷争,只有明晰相关概念、部门利益和各地试点的障碍、诉求后,才可能确保各地、各部门对这一涉及面广泛的重大改革能理解到位、执行到位。
1 对国家公园相关概念和功能的理解
国家公园这个概念并没有全球通用的严格定义,一般只认为其有3方面共性特点:一是价值较高的保护区域(包括水域);二是需要兼顾保护与利用,要为公众提供多种服务,全面体现公益性,不能全域封闭管理;三是中央政府对其保护与利用要承担重要责任。尽管概念还不统一,国家公园这4个字已经成为保护领域全球认知度最高的词语,在中国也逐渐家喻户晓。可以从百度指数来管窥这个词在中国的影响力变化(图1):这个词近10年来受关注度平稳上升,且在《决定》第一次提到“建立国家公园体制”后也没有显著提升。这说明了3点:一是国家公园长期以来就是一个公众认可且喜闻乐见的高频词;二是2015年前,中国在建立国家公园体制方面还没有出台重大举措;三是各类保护区域如果及时参与国家公园体制建设,可以在更大范围的公众中获得更大的影响和支持。(未完待续)
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